Transparencia por Colombia fue invitada a comentar dicho estudio y lo hizo desde la perspectiva de la lucha contra la corrupción, más concretamente a la luz de los planteamientos derivados del reciente trabajo liderado por el profesor Garay y un equipo de investigadores sobre Captura y Reconfiguración cooptada del Estado , hecho conjuntamente con Transparencia por Colombia y la Fundación AVINA, y publicado hace dos meses.

Las reflexiones expuestas buscaron destacar algunos rasgos relevantes observados por Foro en los casos analizados y asociarlos con los planteamientos del profesor Garay sobre captura y reconfiguración cooptada del Estado, para luego esbozar algunas recomendaciones preliminares para prevenir y contrarrestar este fenómeno a nivel local, así:

1. Las fallas en la institucionalidad local y la atractiva ubicación geográfica de los municipios, se convierten zonas de oportunidad para los grupos ilegales
En Colombia, en términos generales, los municipios son el nivel territorial con debilidades institucionales más acentuadas, donde se encuentran las mayores fallas en el Estado de derecho y donde el sistema de pesos y contrapesos es más frágil (controles); esto lamentablemente hace que los municipios sean el nivel territorial más vulnerable frente a la acción de grupos delictivos interesados en usurpar los bienes públicos. Sin embargo, este nivel de vulnerabilidad se incrementa, cuando en estos municipios además, coincide la existencia de abundante riqueza natural, o recursos cuantiosos derivados de éstas (regalías), o cuando su ubicación geográfica los convierte en áreas atractivas. Por eso, es lógico que los grupos interesados en infiltrar, penetrar y usufructuar parcelas del Estado para luego reconfigurarlo a la luz de sus intereses, hayan empezado por el nivel territorial. En efecto el estudio menciona que algunos municipios estudiados se convirtieron en estratégicos para los grupos ilegales por su cercanía con Bogotá o otras ciudades importantes, o por ser corredores que facilitan la movilidad de tropas y recursos, especialmente para el comercio de drogas y el tráfico de armas.

2. Los grupos ilegales son agentes racionales y con estrategia
Lo grupos ilegales buscan lugares estratégicos para actuar y favorecer sus intereses, porque son precisamente agentes racionales que comparan y sopesan los beneficios y los costos (castigo) de sus acciones, que trazan estrategias y persiguen objetivos perdurables. Definitivamente no son acciones espontáneas y desarticuladas. Sus acciones van encaminadas a lograr resultados específicos y concretos, y para alcanzarlos acuden la corrupción y la captura del Estado. La corrupción es un mecanismo eficiente para obtener beneficios económicos, sociales y políticos. Es decir, los grupos ilegales son “gerentes del delito” entrenados que preparan sus cuadros, que planean, evalúan y aprenden de sus acciones. Por eso mismo, no hay un patrón único de actuación de los grupos ilegales. El patrón varía según las necesidades y la estrategia.

3. El primer paso utilizado por los grupos ilegales para controlar lo público, parece ser el control territorial

Los grupos ilegales utilizan distintos procedimientos para dominar lo público. Sin embargo, el control territorial parece ser el primer paso, que luego abre camino a las demás estrategias y procedimientos. El control territorial se expresa en la vigilancia sobre la movilidad de la población y sobre los flujos de bienes, el control al uso del suelo (concentración de la propiedad territorial y desplazamiento de la población) y la imposición gravámenes a la producción en la zona (“vacunas”), anota el estudio Foro-GTZ. “El control territorial permite a los grupos ilegales tener una notable incidencia sobre la vida local, bien sea a través de la solución de necesidades inmediatas de la población (seguridad, empleo), o de la regulación de la vida local a través de la intimidación y el amedrentamiento (asesinatos, masacres, amenazas) y de la imposición de normas de conducta social y de comportamiento en la vida económica y política de los municipios”, dice en otro aparte.

4. Los grupos ilegales buscan controlar la vida política local para controlar el Estado mismo
“El dominio sobre la estructura política permite a los grupos ilegales crear las condiciones para extraer recursos, evitar la acción de la justicia para castigar sus actos ilícitos, afianzar el control sobre el territorio y consolidar modelos de “desarrollo y gobernabilidad” en el ámbito local a través del control de las decisiones sobre política pública”, dice el estudio Foro-GTZ. El control de la vida política sea desde adentro del Estado mismo o desde afuera, les permite moldear el sistema a favor de sus propios intereses, e incluso a legitimar socialmente su acción.

Los grupos ilegales han tenido como objetivo controlar la vida política en estos municipios a través de distintas estrategias que pueden estar combinadas entre sí: i) asesinato, amenaza e intimidación a candidatos opuestos a su propuesta político-electoral; ii) delitos contra el sufragio como la intimidación a la población a la hora de votar, la compra de votos, trashumancia, control de los jurados de mesa y de autoridades electorales, así como de componentes de la fuerza pública; iii) alianzas con grupos políticos tradicionales que se traduce en la financiación, apoyo logístico y respaldo abierto a las campañas. Se hacen acuerdos sobre el desarrollo de las campañas y los programas de gobierno, así como definiciones y regulaciones sobre el desarrollo de éstas y de las zonas que pueden o no visitar los candidatos. Los políticos tradicionales a través de su clientela tienen un alto poder de control sobre el aparato municipal y sobre la población desde el punto de vista de las lealtades político-electorales; en esta medida, para los grupos ilegales aliarse con los que sustentan el poder político local, es garantía de acceso al poder e influencia sobre las decisiones a favor de sus intereses. Cabe anotar que los grupos ilegales, buscan generar vínculos directos con los candidatos y lideres políticos locales, y no con los partidos. iv) participación directa de personajes vinculados con los grupos ilegales participan en las elecciones y logran hacerse a cargos públicos. A manera de ilustración, el estudio menciona el caso de un ex alcalde de uno de los municipios analizados que aparece “en la lista de delincuentes buscados por INTERPOL, acusado en Suiza de narcotráfico”;v) por último, una forma más sofisticada, la creación de movimientos y partidos políticos propios con pretensiones electorales e imposición de nuevos cuadros políticos para disputar el poder con otros grupos tradicionales, introducir sus ideas, ingresar al Estado por la vía legitima y ganar el respaldo ciudadano. El estudio señala casos que ilustran esta modalidad.

Una amplia gama de motivaciones puede explicar el interés de los políticos en establecer relaciones con actores que, aunque ilegales, son poderes fácticos en sus territorios. Sin embargo, el verdadero interés es ingresar al aparato político para controlar el Estado a nivel local y favorecer sus intereses desde adentro.

5. Los grupos ilegales buscan ganar respaldo y legitimidad social para influenciar de manera  sostenible al sistema
Los grupos ilegales no solo han buscado ganar control sino ganar legitimidad. Para tal fin, utilizan canales legales y legítimos para plasmar sus intereses, sean éstos, partidos, empresas legales, instituciones, etc. A la vez, los grupos ilegales desarrollan estrategias para atender sus clientelas como mecanismo para ganar su respaldo y generar vínculos estrechos de dependencia. En este sentido, el estudio menciona: “el uso de las redes clientelistas existentes, a través de las cuales los grupos armados en alianza con los intermediarios políticos, ofrecen soluciones inmediatas a necesidades sentidas de la población especialmente en materia de seguridad, empleo y generación de ingresos.” Así mismo, el poder de la intimidación, la filtración y el soborno son mecanismos igualmente utilizados por los actores ilegales para influenciar las decisiones públicas a favor de sus clientelas y de sus intereses, y probablemente en algunas regiones esta forma de solución de las necesidades ha llegado a cubrir un grupo importante de pobladores y se ha convertido en un mecanismo eficiente para los ciudadanos y rentable para los actores ilegales en cuanto a su nivel de aceptación social.  Pero también cabe anotar que los grupos ilegales han desarrollado un discurso político para ganar aceptación y legitimidad.

6. Los grupos ilegales hacen alianzas y construyen redes con interés estratégico
Los actores de la corrupción y delitos buscan formar y contar con redes sociales complejas y eficientes que garanticen confidencialidad y con las cuales hacen acuerdos jurídicos, políticos, económicos. Son redes de aprendizaje y gestión criminal. De hecho, el estudio anota que en los municipios analizados “las relaciones que establecen los actores armados ilegales entre sí dependen de los beneficios que les reportan y del grado en que ellas contribuyen a fortalecer su posición en el territorio y a facilitar el control político y económico en los municipios… Se trata de relaciones definidas en forma estratégica, según condiciones de tiempo (momento en el que se encuentra el proceso de asentamiento de los actores en el territorio), objetivos e intereses perseguidos y estructuras y niveles organizativos de cada uno de ellos… Los grupos establecieron nexos con la fuerza pública para adelantar su labor contrainsurgente y ganar dominio territorial; con los actores políticos para incidir en las decisiones públicas en los municipios; con otros grupos paramilitares para construir pactos sobre la distribución de áreas de dominio territorial; con el narcotráfico para involucrarse en actividades económicas altamente rentables, y con actores económicos locales (ganaderos, esmeralderos, comerciantes o industriales del agro), en la mira de brindarles protección y/o legalizar dineros obtenidos de manera ilícita.”

7. Los grupos ilegales buscan moldear la gestión pública local a favor de sus intereses
Los grupos ilegales influyen en el proceso electoral de la Administración y a los concejos municipales, utilizan el soborno y la intimidación a funcionarios medios y altos y el involucramiento de sus propios cuadros en las instituciones locales para garantizar libre operación, impunidad, captar rentas públicas a través de las contrataciones públicas y cooptar quienes toman o puedan tomar decisiones (alcalde y concejales) a favor de sus intereses políticos, militares y económicos, y de legitimación social.

El propósito de los grupos ilegales tanto de la guerrilla como de los paramilitares, parece ser el de dominar el aparto estatal local para satisfacer sus intereses, no para transformarlo ni en los procesos de gestión ni en los resultados en términos de calidad de vida. En esta medida, el estilo de gestión observado en las alcaldías de estos municipios parece ser consistente con este propósito.

Se trata de un estilo de gestión opuesto a la transparencia, caracterizado por: i) la escasa disposición y apertura a los controles, lo que se refleja en otras cosas en la baja atención dada por las autoridades públicas a la promoción y participación ciudadana, y en una relación de mutuo beneficio con el concejo municipal. Ni los concejales ni la ciudadanía no logran convertirse en contrapeso. ii) alto grado de discrecionalidad en las decisiones. El estudio menciona “Los alcaldes tienen un alto poder de decisión – podría hablarse de un cuasi-monopolio de la misma- independientemente del tipo de actor armado que ejerce influencia sobre la gestión.”…Se “privilegia” la idea de que el manejo de los asuntos públicos debe mantenerse en círculos restringidos de decisión.” iii) ausencia de rendición de cuentas por parte de los gobernantes a la ciudadanía; iv) opacidad en la información sobre aspectos críticos de la gestión pública. Lo público no es público. v) atención clientelar de las necesidades de la población, lo que permite privilegiar a los adeptos y mantener los vínculos perversos que los unen a los grupos ilegales, e impide alcanzar resultados en términos de mejoramiento de la calidad de vida de los pobladores locales.

El estudio señala para uno de los municipios analizados: “una gestión muy pobre desde el punto de vista técnico. El interés (…) no era propiamente incrementar la capacidad de gestión y la eficiencia y eficacia de la acción estatal, ni incorporar innovaciones administrativas y fiscales, sino más bien mantener el control sobre las autoridades locales y, de esa forma, incidir en la orientación del gasto público y ejercer un dominio ideológico y político sobre la población, como parte de una apuesta política más amplia de dominio territorial y de enfrentamiento con el Estado central (…)”

De otro lado, el estudio señala en algunos municipios observados, ciertos avances en términos de mejoramiento de los procesos de gestión en, pero parece ser una constante entre los casos analizados, los pobres resultados en términos de calidad de vida de los ciudadanos en estos municipios.  Hecho que puede estar estrechamente relacionado con el estilo de gestión adoptado y en especial con la presencia del clientelismo, donde los beneficios llegan a manos de unos pocos.

Esta realidad no dista mucho del comportamiento observado en el conjunto de los municipios colombianos (pobres resultados), pero es probable que la presencia de los grupos ilegales y sus intereses en estas localidades hayan profundizado estas características de una pobre gestión y pobres resultados en materia de desarrollo.

Reflexiones finales: el fenómeno se transforma, ¿cómo romper el ciclo?
Es muy probable que el debilitamiento o la desmovilización de los grupos ilegales o la desaparición de sus jefes, no signifiquen la desaparición del fenómeno en estos territorios, entre otras razones debido a que los delincuentes aprenden y mutan sus estrategias, y el germen permanece. Por otro lado, este fenómeno a nivel local no solo ha cambiado las instituciones sino también el sistema oficial de valores y convenciones sociales, y muy probablemente, ha dejado raíces profundas difíciles de remover a corto y mediano plazo. Si bien una proporción de la población afectada puede rechazar el fenómeno y buscar un cambio, otra porción puede tener una actitud de aceptación, tolerancia e incluso de reclamo por su presencia a cambio de protección y atención de sus necesidades. 

Adicionalmente, muchos de los problemas estructurales presentes en estos municipios previos a la presencia de los grupos ilegales, no han desaparecido sino que se han profundizado, como por ejemplo la debilidad de las instituciones para asegurar las bases de un Estado de derecho y garantizar el imperio de la ley, lo que los convierte en vulnerables frente a la presencia de nuevos grupos delincuenciales emergentes.

El riesgo seguirá la latente, y tanto la institucionalidad como la gobernabilidad democrática en estas regiones siguen o seguirán bajo amenaza.

Recomendaciones
Para finalizar, algunas recomendaciones preliminares para prevenir y contrarrestar la corrupción y la amenaza de captura y reconfiguración del Estado por parte de actores ilegales en los municipios colombianos.

Gran parte de las medidas a ser implementadas para proteger a los municipios de este fenómeno nocivo deben proceder de actores externos sean éstos actores estatales, actores de la cooperación internacional o de la sociedad civil. Es necesario apoyar a los municipios y a la vez poner ojos distantes de observación crítica a sus avances. Esta condición parece ser básica dado el grado de intimidación que ejercen los grupos ilegales o de involucramiento de muchos de los actores locales en estos procesos, lo que lleva a pensar que el cambio o la prevención de este fenómeno no ocurrirán por si solos desde adentro.

Adicionalmente, cabe anotar la importancia de emprender medidas orientadas a remover factores coyunturales y vigentes, pero también factores estructurales que han hecho a los municipios vulnerables a estas formas sofisticadas, complejas y nocivas de corrupción.

¿Cuáles son las medidas requeridas?

1.    Combatir integralmente al narcotráfico, lo que significa cerrar una ventana abierta a la corrupción, captura y reconfiguración del Estado. Esta es la acción de contexto más importante, pues el narcotráfico financia los grupos ilegales, corrompe la legalidad y mantiene viva la corrupción.
2.    Impulsar una nueva generación de programas de fortalecimiento institucional municipal que recoja las lecciones aprendidas y la realidad actual. Acción necesaria para sellar las fisuras de la institucionalidad que hacen más vulnerables a los municipios.
3.    Acompañar y fortalecer la sociedad civil a nivel local mediante el apoyo a la participación ciudadana especialmente en los procesos de planeación y control social, para fortalecer los contrapesos y generar demanda por un gobierno efectivo, democrático y transparente.
4.    Exigir a los alcaldes que rindan cuentas en audiencias públicas y en Internet a la ciudadanía tanto sobre los procesos y recursos invertidos como sobre resultados de su gestión
5.    Promover un rechazo social colectivo a la ilegalidad a nivel nacional y territorial
6.    Elevar el desempeño y la capacidad de rendir cuentas de los concejos municipales como órganos de contrapeso a nivel local.
7.    Minimizar los riesgos de incidencia indebida de los actores ilegales (y legales) en las decisiones de jueces y fiscales a nivel local. Las fallas en la justicia pueden ser aprovechadas por los grupos ilegales y delincuenciales.
8.    Fortalecer la base ideológica de los partidos, revisar el umbral, hacer más estricta la responsabilidad de los partidos con los avales dados a los candidatos y prever sanciones para los partidos y los candidatos involucrados en hechos de corrupción; hacer transparente y elevar los controles a los ingresos y gastos de campañas y exigir la rendición de cuentas de candidatos y partidos. Todo esto permitiría cerrar las sendas por las cuáles los grupos ilegales buscan controlar la política.
9.    Fortalecer, ampliar la capacidad, la independencia y la especialización de los órganos de control y de la justicia para detectar, investigar (inteligencia) y sancionar los hechos de corrupción, captura y reconfiguración cooptada del Estado.

¿Estas medidas serán efectivas frente este fenómeno? Es probable que no sean suficientes, aun cuando son absolutamente necesarias. Sin embargo, este trabajo de Foro – GTZ, unido a otros que se viene impulsando, van en la dirección correcta: lo primero es entender el fenómeno y luego, proponer acciones pertinentes y relevantes para contrarrestarlo.